商务部关于印发陈德铭同志在全国肉类蔬菜流通追溯体系建设试点工作会议上讲话的通知
商务部
商务部关于印发陈德铭同志在全国肉类蔬菜流通追溯体系建设试点工作会议上讲话的通知
各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团商务主管部门：
2010年10月21日，商务部在上海召开全国肉类蔬菜流通追溯体系建设工作会议，党组书记、部长陈德铭出席会议并讲话。现将讲话印发给你们，请认真贯彻落实。
商务部
二〇一〇年十一月五日
在全国肉类蔬菜流通追溯体系建设试点工作会议上的讲话
商务部部长 陈德铭
（2010年10月21日）
同志们：
刚刚闭幕的党的十七届五中全会，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，强调要把加快转变经济发展方式贯穿于经济社会发展的全过程和全领域，将坚持扩大内需战略、建立扩大消费需求的长效机制作为今后五年的重要任务，并提出坚持发展要更加注重以人为本，更加注重保障和改善民生。“菜篮子”不仅连着经济增长，更是连着民生。党中央、国务院高度重视，国务院常务会议近期专题研究蔬菜供应问题，并下发文件进行部署。各地、各部门做了大量工作，但保供稳价形势仍不容乐观。今年以来，我国气候异常，极端天气时有发生，一些地区相继发生了干旱、洪涝等特大灾害，对瓜果、蔬菜等重要农产品生产造成较大影响。10月份，海南遭遇了49年来最大强度降雨天气，灾情之重历史罕见，种植业损失严重。海南是我国重要的蔬菜生产基地，这次洪涝灾害不仅影响到当前市场，可能也会影响到全国冬季蔬菜供应。据监测，10月11日至17日，全国主要大中城市蔬菜价格同比上涨50.4%。因此，我们一定要深刻理解市场形势的复杂性和严峻性，切实提高思想认识，扎扎实实把蔬菜市场供应的有关政策措施和工作要求落到实处。各地要围绕加快建立畅通、高效、安全、有序的蔬菜流通体系，进一步做好加强流通设施建设、加大产销衔接力度、提高应急保供能力、完善市场监测预警、规范市场秩序等工作。特别是要进一步细化“菜篮子”市场保障供应应急预案，加快完善蔬菜、肉类等重要商品储备制度，建立城乡之间、主产区与主销区之间的应急供应协作机制，充分发挥大宗农产品骨干企业在市场调控中的作用，并善于利用国内外两个市场、两种资源，解决好“买难”、“卖难”问题。
为进一步提高我国肉类蔬菜质量安全和供应保障水平，商务部、财政部决定开展肉菜流通追溯体系建设试点，并于日前联合下发了指导性文件。这次会议的主要任务是，贯彻落实文件精神，部署肉菜流通追溯体系建设试点工作，并开展相关经验交流。刚才，上海、青岛、宁波、大连、杭州几个城市的市长作了很好的经验介绍和发言，听了很受启发，感到振奋和鼓舞。房爱卿同志代表商务部与试点城市签定协议，标志着这项工作正式启动。下面，我代表商务部讲几点意见。
一、充分认识建设肉菜流通追溯体系的必要性和紧迫性
肉菜是与百姓日常生活最为密切的食品。保障“一荤一素”的供应和质量安全，人民群众生活、身体健康和生命安全就有了更大保障，满意度也会显著提升。作为最重要的两类农产品，肉菜流通方式逐步走向现代化，必然带动农产品流通现代化和流通发展方式转变。这两项任务完成好了，商务主管部门才算履行好自己的职责；反过来，如果肉菜质量安全问题频发，流通方式落后，商务主管部门就没有尽到自己的责任。因此，我们会同财政部，依托试点城市和省级商务主管部门，建设肉菜流通追溯体系，促进肉菜流通的安全、高效，是一项以人为本的民心工程，一项转变流通方式的提升工程，具有十分重要的意义。
（一）建设追溯体系，是提高肉菜质量安全水平，保障和改善民生，构建和谐社会的迫切需要。
近年来，在党中央、国务院的正确领导和有关方面的共同努力下，我国食品安全工作不断加强，食品安全形势总体向好，但基础依然薄弱，问题时有发生，形势不容乐观。肉菜与人民群众身体健康和生命安全直接相关，质量安全状况更是备受关注。近年来曝光的“毒豇豆”、“瘦肉精”、“发光猪肉”等事件虽属个别情况，但涉及种植养殖、加工、批发、零售等多个环节，不仅危害人民群众身体健康和生命安全，打击消费信心，而且损害了政府公信力，甚至产生了恶劣的国际影响。如果不从源头和根本上解决这一问题，人民群众不满意，以人为本与社会和谐更是无从谈起。我们必须按照党中央和国务院的部署，依据《食品安全法》的规定，不断探索，着力推动解决。
流通领域肉菜质量安全问题多发，一个重要原因是经营主体责任落实不到位。我国肉菜经营集中度低，包装化、品牌化程度不高。90%-95%的蔬菜经营户是个体，散装和无包装蔬菜占87％以上；75%以上的生猪定点屠宰企业是手工和半机械化操作，白条肉、非包装肉占90%以上，进货查验、索证索票、购销台账等制度难以落实。另外，我国食品质量安全监管涉及多个部门，尚未建立统一的部门间信息共享机制，经营者身份、肉菜来源、流向及质量等信息大部分是纸质的、零散的，标准化、规范化不足，难以实现互联互通、多方共享，让不法分子有隙可乘。
建立肉菜流通追溯体系，不替代任何监管部门的职责。目的是使各流通节点的信息互联互通，形成来源可追溯、去向可查证、责任可追究的质量安全追溯链条，变“点监管”为“链监管”，既充分发挥各监管部门的职能，又加强部门间的执法协作，实现肉菜质量安全的全过程无缝隙监管。这样，出了问题可以很快查到责任主体，避免打击一大片。故意制售有害食品的不法分子将不敢肆意妄为，守法的经营者出于自身利益考虑，也会在食品质量安全上严格把关。追溯体系和信息化管理平台的建设，将大大增强商务主管部门为食品安全监管部门支持和服务的能力，加大执法监管力度；还可以为消费者查询和维权提供帮助，营造安全放心的消费环境。
（二）建设追溯体系，是发挥商务主管部门职能，加强流通行业管理的迫切需要。
实行索证索票和台账管理，是《食品安全法》规定的硬性措施。鼓励和支持食品经营者采用先进技术手段，记录食品的来源、流向及相关信息，是《食品安全法》及其实施条例规定的重要原则。《食品安全法实施条例》还规定了商务主管部门在食品经营行业管理方面的职责。推动建设肉菜流通追溯体系，是商务主管部门实施行业管理的重要抓手，可以推进产业结构优化，促进食品经营行业健康发展，对整个流通行业发展也十分重要。追溯体系建成后，流通信息的标准化、电子化就会实现，索证索票和台账管理就会更加规范，监管部门的监管效率会显著提高，行业管理与执法监管的协作配合会更加密切，肉菜质量安全就会更有保障，商务主管部门的作用也会更好地发挥。
建设肉菜流通追溯体系，也是商务部支持和保障城市“菜篮子”建设的一项重要措施。随着城市化进程的不断推进，目前大中城市肉菜供应量平均70%以上来自外埠，本地菜比重持续下降，特别是北方城市本地菜比重更小，保障安全的任务更加艰巨。强化“菜篮子”市长负责制，落实食品安全地方政府责任，在稳定和提高城市自给能力的同时，要坚持全国“一盘棋”，否则每个城市、每个地区都会孤掌难鸣，出了问题也难以追溯源头。建设追溯体系，就是为了顺应全国农产品大流通的趋势，消除“信息孤岛”，逐步实现产、运、批、零全程的链式管理，加强市场监测及运行调控的准确性和及时性，在保障供应和质量安全上为市长们提供服务，当好帮手。
（三）建设追溯体系，是推进农产品流通现代化，转变流通发展方式的迫切需要。
近年来我国农产品现代流通迅速发展，但总体上仍较落后，批发市场、集贸市场等传统渠道仍承载着80%以上的生鲜农产品流通量。流通组织化、信息化程度低，设施简陋，方式粗放，98%以上的批发市场仍以现货现金、一对一的对手交易为主；流通链条长、环节多，流通成本高、损耗大、效率低，质量安全难以保障。以人民群众最关心的食品质量安全为主攻方向，以建设肉菜流通追溯体系为突破口，促进农产品流通的现代化，是转变流通发展方式的重要内容。
最新研究表明，信息化已经成为流通现代化的重要标志和流通方式创新的重要载体，发达国家流通业的技术应用程度仅次于金融业。党的十七届五中全会强调，要坚持把科技进步和创新作为转变经济发展方式的重要支撑，为我们转变流通发展方式指明了方向。信息技术的不断创新和互联网的深入发展，“物联网”、“智慧地球”、“未来城市”等概念的提出，为我们提供了新的机遇和强大武器。建设追溯体系，就是要运用现代信息技术，推动流通企业业务流程再造，优化肉菜流通交易和管理方式，促进连锁经营、现代物流和电子商务等现代流通方式发展，提高肉菜流通的组织化程度；创建放心肉菜渠道品牌，扩大品牌化、包装化、标准化肉菜的市场占有率；通过技术手段采集、分析、运用农产品流通信息，稳定以销定产的协作关系，提高质量安全监管水平。总之，从肉菜到农产品，从试点到覆盖全国，以点带面，流通信息化、现代化的步伐就会加快，流通发展方式的转变就会大有希望。
2009年，商务部、财政部在全国10个省市开展“放心肉”服务体系建设，上海、青岛等部分城市探索建立猪肉质量安全信息可追溯系统，取得了积极成效。有的城市还将追溯产品扩大到了蔬菜，进行了积极尝试。特别是上海市，由于肉菜流通基础设施建设、信息化和标准化建设、质量安全追溯体系建设起步较早，基础较牢，效果也比较好，为我们开展试点积累了宝贵经验。这充分说明，开展肉菜流通追溯体系建设试点是有基础的，实践证明也是可行的。希望各位市长和各地商务主管部门的同志高度重视，增强信心，把这项利国利民的大事抓紧抓好。
二、建设肉菜流通追溯体系的基本思路和主要任务
商务部、财政部印发的肉菜流通追溯体系建设指导意见，是在充分调查研究、总结地方先进经验的基础上形成的。基本思路是，深入落实科学发展观，以信息技术为手段，以法律法规标准为依据，以发展现代流通方式为基础，实现索证索票、购销台账的电子化，切实提高肉菜质量安全保障能力，加快流通现代化进程和发展方式转变。
（一）以信息技术为手段，兼顾多样性与统一性。
采用先进适用的信息技术是追溯体系建设的核心，没有信息技术支撑，追溯体系的建设就成了无源之水、无本之木。在推进肉菜流通信息化的过程中，应处理好多样性与统一性的关系。多样性是指信息采集手段和载体可以采用多种技术模式。当前，无线射频识别（RFID）、集成电路（IC）卡、条形码以及互联网等技术和方式相对成熟。上海、青岛、南京等地采用比较成熟、成本较低的集成电路技术，成都、无锡等地则采用成本相对较高的无线射频识别技术。每个城市的市场发育程度、流通方式、管理和技术基础、运行成本接受程度都有不同，各试点城市可根据自身实际，选择不同的技术模式，尽快把追溯体系建立和运行起来。
统一性是指采集信息的内容要统一，以满足互联互通要求。具体来说，要做到信息采集指标、编码规则、传输格式、接口规范、追溯规程在全国范围内实现“五统一”。肉菜是典型的全国大市场、大流通，建设追溯体系必须要着眼于实现全国流通信息的互联互通，方案设计既要考虑近期的现实需要，更要考虑未来全国联网的要求。如果各城市之间、各地区之间形成信息孤岛，将来全国联网就会难以实现；如果届时重新改造或另起炉灶，就会造成巨大浪费。我们已经起草了《全国肉类蔬菜流通追溯体系建设规范》，希望大家认真研究，提出宝贵意见。我们还将制定专门的技术标准、管理制度和操作规范，为“五统一”提供支撑。
（二）完善法规标准，严格市场准入。
追溯体系是制度设计与技术应用的统一体，需要完善的法律法规和标准支撑。立法的关键和难点是解决建立追溯体系的直接法律依据问题，在法律尚未对追溯体系信息化做出明确规定的情况下，要坚持多层次立法。商务部将在推进和总结试点工作的基础上，研究制定部门规章，或者修订《流通领域食品安全管理办法》，细化《食品安全法》及其实施条例的相关规定。上海、青岛等地的经验表明，结合城市流通管理实际出台地方性法规，是周期短、见效快的好办法。上海市规定生猪及生猪产品产销对接制度，青岛市规定实行“备案登记、查验换证、协议约束、品牌经营、联合监管、全程追溯”为主线的肉品流通监管新模式，为顺利推进猪肉流通追溯体系建设提供了有力保障，值得其他城市学习借鉴。
标准化是农产品现代流通的重要基础和抓手，也是追溯体系建设和运行的基本前提。没有标准，追溯很难实现。我们正抓紧编制流通标准“十二五”规划，力争3-5年内全面完成主要农产品流通标准的制修订工作。一是借鉴发达国家经验，合理确定农产品标准框架体系，加快农产品购销要求、等级、包装、标识、储存、保鲜、追溯等标准的制修订工作。这项工作得到国家标准委的大力支持，2010年底前将有一批标准出台。二是鼓励流通企业符合良好生产规范（GMP）要求，实施危害分析与关键控制点体系（HACCP），申请相关质量安全认证，提高食品安全管理水平。三是完善法规政策，加强宣传引导，加大标准实施力度，督促市场主办者、经营者严格按照标准执行进货查验，强化市场准入管理，逐步做到无法追溯来源的产品不允许上市，上市的都可以追溯。
（三）抓住关键环节，夯实流通基础。
追溯体系的建设与流通发展水平密切相关。流通基础设施越完善、现代化程度越高，这项工作就越容易开展。近年来，商务部会同财政部先后开展了“双百市场工程”、“标准化菜市场改造”、“农超对接”、“放心肉服务体系建设”等工作，再加上各城市高度重视，积极推进，城市肉菜流通体系更加完善，为试点工作打下了良好基础。但把追溯体系建设好，还有大量工作要做，尤其要抓好两个关键环节。
从蔬菜来看，要着力抓好批发市场电子化统一结算。目前，80%以上的蔬菜通过批发市场进入城市。管住批发市场，就管住了城市蔬菜流通的主渠道。一方面，应统一政策要求，将全部大型批发市场尤其是一级批发市场全部纳入试点，否则，市场开办者和经营者就会有顾虑，担心因不公平竞争而遭受损失；另一方面，应在批发市场全部推行电子化统一结算，利用技术手段改造交易模式，从流程上强化对经营主体的管理，确保监管信息采集的真实性和有效性，从而满足追溯的需要。据我们了解，一些批发市场和经营户担心电子化结算后税费增加、商业秘密得不到有效保护。这些问题还需进一步研究解决。
从肉类来说，要进一步提高屠宰行业集中度。建好肉类追溯体系，关键在于管住屠宰环节。目前，一些城市定点屠宰企业数量多，条件参差不齐，低水平恶性竞争严重。这个问题不解决，追溯体系很难建立起来，即使建起来也很难真正发挥作用。希望各地结合追溯体系建设需要，按照规划压缩定点屠宰企业数量，把产能进一步向规模化、机械化、规范化的屠宰企业集中。昆明市利用调整城市布局的机会，将当地12家定点屠宰企业缩减为4家，优化了行业布局，淘汰了落后产能，提高了肉品质量安全保障水平，值得学习借鉴。
（四）城市试点先行，逐步全面铺开。
总体工作部署上，我们将坚持试点先行、重点突破。选择城市试点主要是考虑：一是城市是肉菜主要销区市场。按年人均消费猪肉40公斤、蔬菜120公斤计算，一个百万人口城市年均肉菜消费量分别达到4000万公斤和1.2亿公斤。全国百万人口以上城市120多个，消费人口聚集，一旦发生问题，危害面和社会影响面都相当广。二是城市批发市场、标准化菜市场、超市等流通基础设施比较完善，建设追溯体系有良好的基础。三是城市具有“菜篮子”市长负责制的体制优势。具体工作安排上，2010年，我们选择上海、大连、青岛等10个有一定基础的城市，从肉菜“一荤一素”入手先行试点。下一步，我们将视情况把其他具备条件的大中城市纳入试点，并逐步扩大到水果、水产品、豆制品等其他农产品。今年未纳入试点的城市，要做一些准备工作或自行开展试点；没有试点城市的省（区、市）可以根据自身情况和条件，选择一些城市进行试点；已有试点任务的省（区、市）也可以适当扩大范围。
需要特别强调的是，除了在10个城市开展试点外，目前我们还在财政部的大力支持下，开展海南农产品现代流通综合试点，追溯体系建设是其中的一个重要方面。海南农产品辐射全国，追溯体系建设更为复杂，但是要参照试点工作指导意见，研究符合海南特点的追溯体系，尤其要考虑将来与全国的对接问题。
三、关于试点工作的几点要求
建设肉菜流通追溯体系，是一件打基础、利长远的大事，是一项艰巨复杂的系统工程，也是一项需要不断开拓进取的全新任务。大家要高度重视、精心组织，明确任务、突出重点，按照《商务部办公厅 财政部办公厅关于肉类蔬菜流通追溯体系建设试点指导意见的通知》（商秩字[2010]279号）精神和今天签署的协议，把试点工作抓紧、抓实、抓出成效，为下一步向全国推广进而实现追溯体系的网络化和全覆盖打下基础，积累经验。
（一）要作为“一把手”工程全力推进。
强化“菜篮子”市长负责制，是国务院的明确要求。与过去相比，现在市长们不仅要让市民的“菜篮子”里面有肉有菜，还要让肉菜质量好、安全有保障。肉菜流通追溯体系建成了，市长们管好“菜篮子”会如虎添翼。因此，希望各试点城市把追溯体系建设纳入“菜篮子”市长负责制总体框架，作为“一把手”工程统筹推动。希望“一把手”亲自挂帅，分管市长直接负责，建立以商务主管部门为枢纽，农业、工商、质监、食品药品监管等相关部门参加的协调机制，形成肉菜流通管理和质量安全监管齐抓共管的局面。
尽管试点的主体是城市，但省级商务主管部门的工作丝毫不能放松。要加大协调力度，为试点城市在资金、人才、制度设计等方面创造条件、提供支持。这项工作要尽可能地争取主动，希望各位厅局长及时向上级领导汇报。
（二）要进一步完善落实试点工作方案。
我国地域辽阔，各地情况千差万别，国家出台的任何一项政策措施，都不可能面面俱到。各试点城市要在把握政策实质、遵守法律法规的前提下，认真领会本次会议精神，学习借鉴上海等地的经验做法，进一步完善试点工作方案。要落实责任分工，明确目标进度，细化配套措施，狠抓工作落实，加强监督检查，确保每一项任务落实到位。大家务必要开动脑筋、大胆实践，创造性地开展工作。要及时发现和解决出现的问题，不断总结经验教训，通过健全法律法规、加强制度建设、完善标准体系，为追溯体系建设及运行提供有力保障。
（三）要大力推动现代流通体系建设。
追溯体系与现代流通体系建设相辅相成。各地要按照十七届五中全会关于扩大内需、建立扩大消费需求长效机制的要求，抓紧制定商务发展“十二五”规划，并抓住国家推广应用物联网等技术的大好机遇，不断完善流通基础设施，着力推进连锁经营、物流配送和电子商务等现代流通方式，大力提高农产品标准化、品牌化、包装化经营程度，提高流通现代化水平。省级商务主管部门要统筹兼顾，把指导推动追溯体系建设与“双百市场工程”、“标准化菜市场改造”、“农超对接”、“放心肉服务体系建设”结合起来，为试点城市提供支持。试点城市要把发展现代流通纳入本市重点民生工程，切实加以推动。
（四）要加强经费保障，严格资金使用管理。
近两年，国家为应对国际金融危机，实行积极的财政政策，中央财政并不宽裕。在这种情况下，2010年中央财政专门安排4亿元资金用于追溯体系建设试点，是很不容易的，充分表明了党中央、国务院对这项工作的高度重视，也充分表明财政部对这项工作的大力支持。但追溯体系的建设和运行需要大量投入，仅靠中央财政资金是不够的，希望各试点城市安排必要的配套资金，确保追溯体系能够建起来、用得上、可持续。
需要强调的是，财政资金都是纳税人的钱，我们决不能浪费挪用，更不能贪污腐败。试点城市商务主管部门要密切配合财政部门，制定完善的资金管理办法，切实用好管好资金，最大限度地发挥资金使用效益，从制度上防范奢侈浪费、贪污腐败等行为。各级商务主管部门、财政部门要加强资金使用情况的监督和检查。
（五）要坚持政府推动，市场化运作。
肉菜流通追溯体系建设的过程，也是转变政府职能、调动市场开办者和经营户发挥主体作用、吸引消费者共同参与的过程，要坚持政府推动、市场化运作。综合运用经济、法律、行政手段，不能由政府部门大包大揽。发挥新闻媒体的力量，树立积极参与追溯体系建设、肉菜质量安全有保障的优秀企业典型，引导消费者主动选购可追溯肉菜。还要充分发挥舆论监督、社会监督作用，促进追溯体系不断完善。
同志们，建设全国肉菜流通追溯体系功在当代、利在千秋，人民期盼、任重道远。我们要以党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神为指导，深入落实科学发展观，同心同德，真抓实干，大胆探索，开拓创新，把这项工作认真抓好，为改善民生和促进流通现代化做出新的、更大的贡献。
谢谢大家。
一、比例原则概述
我国台湾地区著名行政法学者陈新民教授认为:“比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则,其在行政法学中所扮演的角色, 可比拟‘诚信原则’在民法中居于‘帝王条款’之地位, 所以, 吾人称比例原则是行政法中之‘帝王条例’, 当不为过。”[1]比例原则作为行政法众多原则之一，其蕴含的精神对于依法合理行政具有重要指导意义。行政法意义上的比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的 权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。
比例原则具有实体和程序两方面的涵义。就实体而言，比例原则是指行政主体行政权力的行使，不能给相对人造成超过行政目的之价值的侵害，否则就不合比例。实体合比例主要是从价值取向上来规范行政权与行政相对人之间的合理关系。就程序而言，比例原则是指行政主体所采取的措施与要达到的行政目的之间必须具有合理的对应关系。由于任何实体性的结果都必须经过一定的程序而达到，所以程序合比例是实体合比例的保障，实体合比例是程序合比例的最终体现。[2]
比例原则是德国联邦宪法法院在处理实际案件中通过判例发展起来而逐步得到广泛承认的一个基本原则，而非成文法明文规定的。从法制史的渊源上看，“比例原则”最早起源于英国大宪章中的一条规定，即：人们不得因轻罪而受重罚。比例原则最早是在德国警察法学中兴起，主要运用在限制警察的行政权力，作为审查警察采取的行政措施是否超过为了实现目的所需要的必要限度。后来随着这一原则在研究和实践中的发展，其影响渐渐超越了警察法领域，也超越了德国的地理疆域。现在很多国家如法国、英国、美国、日本、荷兰、西班牙、我国台湾等也将其作为行政法的重要原则之一。
二、比例原则的内容
比例原则最早由奥托迈耶提出。奥托迈耶在其名著《德国行政法》一书中提出比例原则并作出如下定义：“行政权力对人民的侵权必须符合目的性,采行最小侵害以及追求公益应有凌越私益的优越性”。所谓比例原则具体包括三层含义：1、行政机关采取行动的方法必须符合实现法律规定的目的，即行为方式具有适当性。如果一项行政权力的行使, 一个措施的采取不是为了达到法定目的,或者达不到法定目的, 则违反了妥当性要求, 从而违反了比例原则。比例原则中的特殊性最为明显地体现了依法行政原则的基本内涵。2、行政机关在若干适合实现法律目的的方式中，必须选择使用对相关当事人和公共利益造成损失最小的方式，即行为方式必须具有必要性。即为了达到法定的行政目的, 该项措施是给人民造成最小侵害的措施。换句话说, 已经没有任何其它的能给人民造成更小侵害的措施来取代该项措施了。3、这一必须采用的行为方式对个人所造成的损害与社会获得的利益之间应当成均衡，成比例。行政主体在行使某项行政权力前, 必须将行政目的达到的利益与给人民造成的后果之间进行权衡, 只有在证明行政目的重于所侵害的人民权利时才能采取; 反之, 则不能采取。
所以从广义上说，一个广义的比例原则就涵盖了行政法上的目的实现原则、最少侵害原则以及公共利益和个人利益均衡原则。若用我们中国人的一句古话来概括“比例原则”的内容，那就是“两害相权取其轻，两利比较取其大”。就实体而言，比例原则要求行政权力的行使，不可给予相对人超过行政目的之价值的侵害，否则就不合比例。从程序而言，比例原则要求行政主体所采取的手段与要达到的目的之间必须有合理的对应关系。程序合比例加上实体合比例才能使比例原则最终实现。[3]
三、比例原则在行政法中的意义
首先，行政比例原则是公平与正义的具体化，有助于正义价值的实现。用破坏性极大的行政手段仅获得极小的行政目的，这实际上是对社会资源的浪费。尤其是在现代社会，自由与民主是人类追求的终极目标，行政权力的设置和行使也是为了人人更好的实现这一目标，所以行政权力对人的权利和自由的影响必须应当是适当的，合乎情理的，要追求一个最大效率的平衡点。同样，评价某一法律是良法还是恶法，也有赖于以比例原则衡量其正义价值。
其次，行政比例原则体现了公共利益的价值和对行政相对人利益的保护。法律的产生源于利益的分化、冲突, 法律的功能也就在于对不同利益群体的协调, 是对社会利益的一种重新分配, 法律工作无非是在不同的利益之间寻求一个最为有利的平衡节点, 使既存的紧张关系得以舒缓, 利益得以维持平衡, 社会得以井然有序地不断发展。比例原则恰恰以其突出对私人权益的保护为特点, 强调国家权力的行使应以公共利益与私人利益的协调、平衡为基础, 既避免了过分强调公共利益使其成为凌驾于私人利益之上的堂而皇之的借口, 也避免了过分强调私人利益, 不利于社会整体价值目标的实现, 进而影响大多数人的利益。总的来说，比例原则要求行政主体实施行政行为时要以牺牲行政相对人最小利益来行为，要公益与私益并重，从而消除了相对人不满和对立情绪，从而使社会秩序稳定。另外，比例原则也控制了行政违法和自由裁量权的滥用，控制行政主体的行为度，防止其滥用职权，从而也保护了行政相对人的权利。
再次，行政比例原则有助于实现行政程序与行政效率动态的比例平衡。程序和效率是一个矛盾体，他们之间的平衡制约关系直接关系着行政资源节约，行政目的实现和行政相对人保护等诸多要素的平衡。它适应了节约行政资源、提高行政效益的要求。比例原则的利益衡量、成本效益包含了以最小的行政投入取得最大的行政效益的要求。行政主体在比例原则的约束下,在实施行政行为时, 自觉对相关因素衡量斟酌, 趋利避害, 以同样或尽可能少的行政投入创造最大的行政利益。
众所周知，现代法制建设就是以人民权利为本位，所以人民谋求生存、自由、发展以及幸福的权利应当得到国家的最大限度的尊重。由此可见，随着现代行政法的发展和完善，比例原则也将同合法性原则、合理性原则一样日益走进各国包括我国的行政法和行政法学中去，是民众的利益得到更进一步的保障。
四、比例原则在我国的体现和展望
通过对比世界各国的行政法实务，我们可以发现比例原则在他们的法律中是作为一项极其重要的原则而存在，比例原则在行政法律实务中也发挥着重大作用。但在我国目前，比例原则并未被我国学界所普遍重视，比例原则更多的时候只是作为一种理论在加以研究，还没有完全渗透进司法实践中去。比例原则在司法、行政过程中究竟发挥了多大的作用，我们也不得而知，但情况肯定是不容乐观的，我国目前正在积极构建法治社会，作为行政法中的重要原则务必要加以重视，应当将比例原则的精神和内涵贯彻到实务中去，才能真正发挥比例原则的效用，促进行政的合理健康发展。
但是仔细研究一下我国现有的行政性法律规范, 也不难发现, 比例原则的因素已经开始出现。例如《人民警察使用警械和武器条例》第4 条规定: “人民警察使用警械和武器, 应当以制止违法犯罪行为, 尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”《行政处罚法》第4 条规定: “设定和实施行政处罚必须以事实为根据, 与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《行政复议法》第28 条规定, 具体行政行为明显不当的,行政复议机关可以撤销或变更。但是, 由于对一些法律术语缺少具体的评价标准, 使其在实践中很难操作, 而比例原则则能为此提供具体的标准。因此随着现代行政法的发展以及行政法治的日益健全, 特别是司法审查制度的日益完备, 比例原则将以其内容明确、操作功能强而日益走进我国的行政法和行政法学中去。具体如下：
1、国家在进行行政立法时，首先就应当将比例原则纳入视野中，通过比例原则来考察法律规定的合理性和效率，来审视该项行政立法是否能够达到预期目的，是否是产生最小损害的方式等一系列问题。法律作为调整社会关系的手段，其作用的结果在于对某些人赋予权利的同时，对另一些人科以义务。行政法律也不例外，但基于行政法律关系的特殊性，更需要对公共利益和私人利益加以调整以达到平衡，而平衡的标准即可适用比例原则。
2、在行政执法过程中，基于行政自由裁量权易被滥用的特征，为杜绝行政执法主体的不法行为，提高行政执法水平和质量，保护公民的合法权益不受非法侵犯，适用比例原则有助于解决问题。因此比例原则适用于行政自由裁量权领域时要求行政机关在选择执法的方式、方法和范围、幅度时，必须注意把握合理的分寸和尺度。
因为行政法律设定的规则往往具有较大的弹性，当某一项事实发生而需要适用行政法律法规时，行政主体具有较大的自由裁量权，而为了避免行政自由裁量权的过度膨胀而导致的损害公民合法权益现象的发生，要求行政主体在适用法律法规时体现比例原则的要求。[4]拿行政处罚来说，其作为对公民权益剥夺的一种处罚方式，务必对其行使方式，限度加以严格控制，当违法行为发生需要实施行政处罚时，务必结合该违法行为的性质、情节、社会危害性、损害后果等因素选择最合适的惩罚力度，这样才符合比例原则的要求，才有利于行政法效能的最大发挥。
3.在行政司法中，行政工作人员以准法官的身份出现，由于他们毕竟不是专职法官，正确适用比例原则，可以弥补他们在这方面的欠缺，使他们在做出复议决定或行政裁决时有一个较客观、易把握的判断标准，并据此作出公正的决定或裁决。比例原则不仅有助于行政机关公正执法，也有助于人民法院公正司法。比例原则在行政审判中的适用，可以弥补成文法律的不足，使法官在对某一具体行政行为作判断时，可以依据较客观的判断标准；同时，比例原则也可以约束法官的自由裁量权，从而实现公正裁判，保护公民的合法权益。
综上所述，行政法中的比例原则在行政立法、执法、司法的过程中有着巨大的指引和保障作用，它为行政合理合法性原则做了铺垫，为法律的公平公正性提供了价值标准，在我们国家的法治建设中，务必对行政法中的比例原则予以足够重视，并保证比例原则在实践中能够得以发挥功效，以此促进我国的行政法治发展。
参考文献
[1] 陈新民.行政法学总论[M]
[2] 黄学贤.行政法中的比例原则研究[J].法律科学：2001（01）
[3] 晏韬.论行政法中的比例原则[J].法制与社会：2010（07）
[4] 薛建龙.略论行政法上的比例原则[J].铁道警官高等专科学校学报：2010（03）
