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找准定位 强化督导
努力提高检察建议的运用效果
——浅谈我院开展检察建议工作的几点做法

北京市顺义区人民检察院 李旺城


2005年是高检院提出“法律监督能力建设年”。贾春旺同志指出：“检察机关一定要认真研究法律监督的范围、程序、方式等，注意解决当前工作中存在的一些问题，使法律监督工作更加符合司法规律，……更好地为全面建设小康社会服务。[1]”检察建议是检察机关实现法律监督的一种重要手段，其对预防犯罪，维护社会稳定具有重要的现实意义。几年来，我院在狠抓办案的同时，积极开展犯罪预防工作，及时向有关单位提出检察建议，帮助他们建章立制，堵塞漏洞。仅2003、2004年二年，全院共发出书面检察建议31份，相关单位采用率达100％，通过检察建议进行整改的达97％，较好地发挥了检察机关预防和减少犯罪的职能作用。
一、树立三种正确认识，明确检察建议意义
我院每年都举行相关的法律文书写作培训，2004年更是在全院“六个三”评比中专门设立了“优秀检察建议”的评选，目的就是让干警们熟悉并掌握检察建议写作，提高法律监督的能力与本领。在培训我们中努力树立干警对检察建议的三种正确认识：一是“该发则发，不该发不发”。有干警认为检察建议是“万金油”，涉猎应该宽泛，无论是司法机关出现违法行为还是一般单位的治安隐患，一律采用检察建议。针对这种情况，我院明确指出对于司法机关出现违反法律和刑事政策的行为，应依法提出纠正违法意见、提出抗诉，而不能以检察建议的方式提出。因为检察机关的法律监督是一种具有强制力的刚性行为，被监督者有义务予以接受，而建议是一种柔性行为，被建议者有接受建议或拒绝接受建议的权力[2]。同时专门查阅高检院的相关法律文件，最终明确检察建议只是一种对各级单位、基层组织中涉及预防犯罪和综合治理的问题提出整改建议的法律文书，而涉及到刑事诉讼中司法机关的违法只能使用纠正违法通知书，对不起诉人的提出行政处罚的只能使用检察意见[3]。二是“宁缺勿滥，不随便发”。有干警认为检察建议能促进发案单位工作，应多发。《论语》曰：“人为言急之而言，谓之躁也”。我院强调，一定要规范慎重地使用检察建议，既不能让其束之高阁，更不能让其流于形式。有权制发检察建议不能是案件承办人或某个职能部门，它必须经检察长或检委会决定后，以人民检察院的名义编发，决不能滥发。三是“发后注重回访，不能不了了之”。有干警认为检察建议发了就完了，缺乏回访、督导的意识。针对此种情况，我院要求每份检察建议都必须进行相应形式的回访，回访时将情况做工作记录以备查考，并对被建议单位回复入卷归档。
二、明确履行三项要求，找准检察建议定位
我院把提出检察建议作为检察机关履行法律监督职能的一种形式，参与社会治安综合治理的重要手段，克服就案办案思想、努力扩大办案效果的有效途径。针对一些业务部门因办案任务重，未及时向发案单位提建议的情况，我院专门召开中层干部会议，解决思想认识问题，明确提出三项要求：一是将检察建议活动列入全院目标量化考核范畴，设为加分项。对职务犯罪案件实行一案一建议，对检察建议实行奖罚制度，不及时、不认真建议造成被建议单位不满的扣分，发出检察建议效果显著的则予以加分。二是将检察建议活动列入综合治理工作主要内容。由一名主管检察长亲自把关，结合办案提出建议，结合社会调查提出建议，结合回访考察提出建议。三是将检察建议列入“社会形象工程”项目。按照我院提出“内提素质、求质量，外重法宣、树形象”的工作思路，通过检察建议为发案单位服务，为社会服务，树立检察机关的良好形象。几年来，我院预防、侦监、公诉等部门按照要求各司其职，认真开展检察建议活动。如2004年3月初，我区接连发生二起保安人员利用执勤便利条件侵犯公司财产权利的案件，造成经济损失20000余元，侦监处通过仔细分析案发原因，决定向北京市保安服务总公司顺义分公司发出检察建议。该公司接到检察建议后，及时召开了经理会议，下决心进行彻底整改。率先在全市组建了专门的纠察队，设立了举报电话，并邀请区人大代表、政协委员和客户代表为保安风纪监督员，同时在招收录人、落实追究责任制上下功夫，截至到目前为止，我区保安人员再无涉嫌犯罪情况发生。
三、严格执行三种制度，规范检察建议程序
管子说：“规矩者，方圆之正也。人虽有巧目利手，不如拙规矩之正方圆也。”为使检察建议程序化，规范化，我院先后出台了规范检察建议的三种制度：一是检察建议审批制度。检察建议由办案组制定专人撰写，然后由处长审稿，再由分管检察长审核签发。二是检察建议登记制度。各个处室撰写的检察建议，由职务犯罪预防处统一编号登记，建立专门登记簿，详细记载检察建议的时间、内容，以及要求整改的时限和整改效果。因此，我们所发出的检察建议有据可查，既可以反映办案人员落实检察建议情况，又可以增强承办人的责任心。三是检察建议送达制度。检察建议拟好后，我们委派专人送达，办案人员前往发案单位听取他们的意见，交换看法，尽量求得对问题的一致认识，同时送达检察建议。实践证明，当面送达，发案单位整改比较及时、认真。如2003年10月，我院在查处中铁十六局集团第一工程有限公司（国有企业）下属一企业经理林某某涉嫌贪污一案时，发现该单位在财物管理上随意性较大，外找票据、白条下帐的情况突出，我院向该公司提出四点检察建议，由预防处长送《检察建议书》上门，该公司马上专门召开党政联席会议，组织了一场“如何落实规定、强化精细管理”的大讨论，找出了问题的症结，一星期后，该公司书面详细汇报了整改情况，制定了《关于完善财务部门项目和财务开支的规定》，并邀请我院在2004年初为该国企就预防职务犯罪问题进行法制教育，达到了为国企服务、保障的社会效果。
四、坚持做到三个确保，严把检察建议质量
检察建议的质量如何，关键是看它表达是否清晰，是否具有针对性和可行性。我院要求检察建议的编发一定要坚持三个确保，一是确保意思的清晰性，即要讲清楚问题。要求再提出检察建议前，应作专门的调查研究，掌握和积累充分的原是数据材料，做到让事实说话，无论是指出问题、分析原因、总结教训、提出建议，都必须客观实在，既要突出重点，又要有的放矢。二是确保问题的针对性，即要找准问题的原因。再讲清事实情况的基础上，还要对这些问题作进一步的论理或剖析，务必切中要害，以换取发案单位的共鸣和警醒。三是确保建议的可行性，即解决措施要具体、可行。建议应避免使用“请加强监管、教育”等空洞的语言，要言之有物，即须通过行业调查研究提出“如何加强监督管理、教育的几项具体措施”，力求对症下药。由于我院严把质量关，因此，五年来从未出现因不当而被撤销的检察建议，所发出的检察建议书没有出现差错。例如2003年12月，我院针对连续二起利用“黑公话”诈骗的现象向中国网通集团北京通信公司发出检察建议，反映了该公司在管理中存在二个问题：一是对电话申报用户缺乏审查，二是线务人员对安装地点不进行核对，导致犯罪嫌疑人郑某某等人利用假身份证报装电话多部，后改公用电话恶意欠逃话费近10万元。我院提出如下建议：“一是受理报装仔细核对申请人身份证原件，并用户资料系统备查，若用户申请第二步电话时需询问用途和核查前部电话缴费情况，另外原则上不宜受理三部以上电话。二是线务人员安装电话时必须核对地址，名址不符的不予安装。”该建议引起北京市通信公司高层的高度重视，公司总经理赵继东专门做出批示，并于2004年1月下发《关于加强打击“黑公话”工作的通知》，其整改措施与我院的检察建议相差无几，此事充分反映了我院在制发检察建议时对电信系统特点进行了充分调研，做到了检察建议及时、准确、可行，赢得了电信行业的认可，树立了良好的社会形象。
五、帮助解决三个问题，提高检察建议效果
提出的检察建议能否得到发案单位重视和采用，这是最为重要的，再好的建议如果不落实，也是一纸空文。几年来，我院在提出检察建议的同时，主动帮助发案单位解决问题。一是帮助解决弱点问题。如从几年来所查处的职务犯罪案件中分析，发案单位往往存在重业务轻思想教育的倾向，干部职工法制观念不强，单位往往等到出了问题才意识到法制教育的重要性。针对这一问题，我们主动上门讲授法制课、开座谈会、赠送法制宣传材料。从1999年到2004年5年间，我院深入发案单位上法制课42场，开座谈会69次，赠送法制宣传材料5460份。二是帮助解决焦点问题。一些单位发案原因主要是管理不严，制度上有漏洞，被某些人钻了空子。在整改问题上，一些新任领导存在思想顾虑，怕制度修改影响队伍团结，另外一些领导则看不清问题的实质，对如何实行整改束手无策。我们了解清楚这种情况后，主动上门帮助他们解决思想问题，协助他们完善各项规章制度。三是帮助解决难点问题。例如2003年10月，我院在办理北京第一弹簧厂供销部原经理郭某某涉嫌贪污案时，发现该厂一是私设“小金库”，领导班子内部缺乏民主制约，二是规定销售人员工资与销售业绩挂钩，导致一些审批环节形同虚设，财务部门对销售、回款情况缺乏监督。对此情况，我院主侦检察官一边办案，一边撰写检察建议，建议该厂迅速完善企业管理制度，加强监督和纪检监察，加强民主管理管理和科学决策。为了让发案单位尽快整改，主侦官和预防处长深入发案单位开座谈会。在短时间内，该单位就完善了《应收账款管理制度》、《发出商品管理制度》、《以实物抵消账款操作程序》、《物资采购管理制度》，并结合郭某某一案和“四五”普法教育，分三个层次在全企业内开展党内普法教育、干部普法教育和群众普法教育，有效地防范了违法犯罪行为。


广东省深圳市人民政府


深圳市人民政府令第163号


　　《深圳第26届世界大学生夏季运动会知识产权保护规定》已经市政府四届五十九次常务会议审议通过，现予发布，自2007年6月1日起施行。
　
市长 许宗衡
二○○七年五月十一日
　
深圳第26届世界大学生夏季运动会知识产权保护规定

　　第一条 为加强对深圳第26届世界大学生夏季运动会（以下简称深圳大运会）知识产权的保护，维护深圳大运会知识产权权利人的合法权益，保障和促进大学生体育运动的持续、健康发展，根据国家法律、法规的规定，制定本规定。
　　第二条 在深圳市内与深圳大运会知识产权相关的管理、保护和其他活动，均适用本规定；但对深圳大运会特殊标志的保护另有规定的，从其规定。
　　第三条 本规定所称的深圳大运会知识产权，是指与深圳大运会有关的商标、特殊标志、专利、商业秘密、作品和其他创作成果所享有的专有权利。
　　第四条 本规定所称与深圳大运会有关的商标、特殊标志、专利、商业秘密、作品和其他创作成果是指：
　　（一）国际大学生体育联合会（以下简称国际大体联）会徽、国际大体联国际大学生运动会商标、国际大体联颂歌、大运会圣火、国际大体联项目命名、国际大体联项目徽章等名称、图形或其他组合；
　　（二）中国大学生体育协会（以下简称中国大体协）的名称、徽记和标志；
　　（三）申办、承办深圳大运会期间深圳大运会申办委员会、组织委员会（以下简称组委会）自行或者委托他人为其使用而开发的徽记、吉祥物、名称、标识、会歌、口号；
　　（四）深圳大运会组委会举办的艺术表演、拍摄的影视宣传片和其他创作成果；
　　（五）涉及深圳大运会标志的专利产品；
　　（六）深圳大运会的奖杯、奖牌等专用物品的设计；
　　（七）其他与深圳大运会有关的商标、特殊标志、专利、商业秘密、作品和其他创作成果。
　　第五条 深圳大运会知识产权权利人是指国际大体联、中国大体协、深圳大运会组委会、经合法授权的被许可人和其他合法权利人。
　　第六条 深圳大运会知识产权保护应当遵循维护大学生体育运动尊严，专有权利不受侵犯、依法保护、合法使用的原则。
　　任何组织和个人不得侵犯深圳大运会知识产权。
　　第七条 深圳大运会组委会应当制定深圳大运会知识产权保护工作方案，依法及时采取以下措施保障深圳大运会知识产权：
　　（一）申请商标注册；
　　（二）申请特殊标志登记；
　　（三）申请专利；
　　（四）有关作品及时登记；
　　（五）对商业秘密采取保密措施；
　　（六）申请知识产权海关备案。
　　第八条 深圳大运会知识产权的使用应当有助于大学生体育运动的健康发展。
　　使用本规定第四条第（一）、（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项深圳大运会知识产权的，应当经深圳大运会组委会、国际大体联或其授权的机构许可后方可使用；使用本规定第四条第（二）项深圳大运会知识产权的，应当经中国大体协许可后方可使用。
　　第九条 禁止下列侵犯深圳大运会知识产权的行为：
　　（一）未经许可，在同一种商品、服务上或者类似商品、服务上使用相同或者近似的大运会注册商标的；
　　（二）伪造、擅自制造相同或近似的大运会商标标识或者销售伪造、擅自制造的大运会商标标识的；
　　（三）未经许可实施大运会专利的；
　　（四）未经许可，在产品、产品包装、广告或者其他宣传材料上使用大运会专利号的；
　　（五）未经许可使用大运会作品和其他创作成果的，但法律、法规另有规定的除外；
　　（六）为上述侵权行为提供场所、仓储、运输、邮寄、隐匿等便利条件的；
　　（七）违反国家有关法律、法规规定的其他侵权行为。
　　第十条 广告主、广告经营者、广告发布者在广告设计、制作、代理、发布活动中不得侵犯深圳大运会知识产权。
　　广告经营者、广告发布者在广告活动中应当加强审查，严格查验证明文件。
　　第十一条 工商行政管理部门、知识产权行政部门应当协助深圳大运会组委会做好知识产权注册登记工作，切实履行职责，加强保护深圳大运会知识产权的执法检查工作。
　　第十二条 对违反本规定侵犯深圳大运会商标权、特殊标志专有权和商业秘密的违法行为，由工商行政管理部门依法查处。
　　对违反本规定侵犯深圳大运会专利权、著作权的违法行为，由知识产权行政部门依法查处。
　　工商行政管理部门和知识产权行政部门要建立联动机制和沟通渠道，涉及对方主管的案件，应当及时移送；接收移送的部门不得推诿。
　　公安、城市管理等行政执法部门，应当按照各自的职责做好深圳大运会知识产权的保护工作。
　　第十三条 知识产权行政部门在查处侵犯深圳大运会知识产权违法行为时，可以行使下列职权：
　　（一）询问当事人、利害关系人和证人；
　　（二）查阅、复制与案件有关的档案、合同、图纸、账册及其他资料；
　　（三）采用检查、拍照、摄录、测量等方式进行现场勘验；
　　（四）对案件有关的物品依法进行证据登记保存；
　　（五）调查与案件有关的其他情况；
　　（六）法律、法规规定的其他职权。
　　工商行政管理部门在查处侵犯深圳大运会知识产权违法行为时，除行使前款所列职权外，对有证据证明是侵犯深圳大运会商标权的物品，可以依法查封或者扣押。
　　第十四条 对侵犯深圳大运会商标权和特殊标志专有权的行为，工商行政管理部门可依法采取下列措施，从重处理：
　　（一）责令停止侵权行为并限期改正，消除影响；
　　（二）没收、销毁侵权商品或者侵权商品商标标识；
　　（三）罚款。
　　对侵犯深圳大运会专利权、著作权的违法行为，知识产权行政部门可依法采取前款规定措施，从重处理。
　　第十五条 进出口货物涉嫌侵犯深圳大运会知识产权的，由海关依法查处。
　　第十六条 侵犯深圳大运会知识产权的，应当依法承担相应的民事责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。
　　第十七条 深圳大运会知识产权所有人和相关权利人发现其权利被侵犯时，可以向工商行政管理部门、知识产权行政部门、海关等投诉，请求查处违法行为，也可以依法直接向人民法院起诉，请求赔偿损失。
　　第十八条 任何组织和个人对侵犯深圳大运会知识产权的行为，均可向工商行政管理部门、知识产权行政部门和海关举报；对举报查证属实的，依照《深圳市奖励举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员管理办法》的规定予以奖励。
　　第十九条 本规定自2007年6月1日起施行。