中华人民共和国海关进出境运输工具监管办法
海关总署
中华人民共和国海关进出境运输工具监管办法
海关总署第196号令
《中华人民共和国海关进出境运输工具监管办法》已于2010年10月14日经海关总署署务会议审议通过，现予公布，自2011年1月1日起施行。
署 长 盛光祖
二○一○年十一月一日
中华人民共和国海关进出境运输工具监管办法
第一章 总则
第一条 为了规范海关对进出境运输工具的监管，保障进出境运输工具负责人和进出境运输工具服务企业的合法权益，根据《中华人民共和国海关法》，制定本办法。
第二条 本办法所称进出境运输工具是指用于载运人员、货物、物品进出境的各种船舶、航空器、铁路列车、公路车辆和驮畜。
第三条 海关对经营性进出境运输工具的监管适用本办法，对非经营性进出境运输工具的监管比照本办法管理。
第四条 除经国务院或者国务院授权的机关批准外，进出境运输工具应当通过设立海关的地点进境或者出境，在海关监管场所停靠、装卸货物、物品和上下人员。
由于不可抗力原因，进出境运输工具被迫在未设立海关的地点或者在非海关监管场所停靠、降落或者抛掷、起卸货物、物品以及上下人员的，进出境运输工具负责人应当立即报告附近海关。附近海关应当对运输工具及其所载的货物、物品实施监管。
第五条 进境运输工具在进境以后向海关申报以前，出境运输工具在办结海关手续以后出境以前，应当按照交通运输主管机关规定的路线行进；交通运输主管机关没有规定的，由海关指定。
进境运输工具在进境申报以后出境以前，应当按照海关认可的路线行进。
第六条 进出境运输工具到达或者驶离设立海关的地点时，进出境运输工具负责人应当采用电子数据和纸质申报单形式向海关申报。
第七条 进境的境外运输工具和出境的境内运输工具，未向海关办理手续并缴纳关税，不得转让或者移作它用。
运输工具作为货物以租赁或其他贸易方式进出口的，除按照本办法办理进出境运输工具进境或者出境手续外，还应当按照有关规定办理进出境运输工具进出口报关手续。
第二章 备案管理
第八条 进出境运输工具、进出境运输工具负责人和进出境运输工具服务企业应当在经营业务所在地的直属海关或者经直属海关授权的隶属海关备案。
海关对进出境运输工具、进出境运输工具负责人以及进出境运输工具服务企业的备案实行全国海关联网管理。
第九条 进出境运输工具、进出境运输工具负责人和进出境运输工具服务企业在海关办理备案的，应当按不同运输方式分别提交《进出境国际航行船舶备案表》、《进出境航空器备案表》、《进出境铁路列车备案表》、《进出境公路车辆备案表》、《运输工具负责人备案表》、《运输工具服务企业备案表》，并同时提交上述备案表随附单证栏中列明的材料。
运输工具服务企业相关管理办法，由海关总署另行制定。
第十条 《运输工具备案表》、《运输工具负责人备案表》和《运输工具服务企业备案表》的内容发生变更的，进出境运输工具负责人、进出境运输工具服务企业应当在海关规定的时限内持《备案变更表》和有关文件到备案海关办理备案变更手续。
进出境运输工具负责人、进出境运输工具服务企业可以主动申请撤销备案，海关也可以依法撤销备案。
第十一条 海关对在海关备案的进出境运输工具服务企业和进出境运输工具所有企业、经营企业实施分类管理，具体办法由海关总署另行制定。
第三章 运输工具管理
第一节 进境监管
第十二条 进境运输工具负责人应当在规定时限将运输工具预计抵达境内目的港和预计抵达时间以电子数据形式通知海关。
因客观条件限制，经海关批准，公路车辆负责人可以采用电话、传真等方式通知海关。
进境运输工具抵达设立海关的地点以前，运输工具负责人应当将进境时间、抵达目的港的时间和停靠位置通知海关。
第十三条 进境运输工具抵达设立海关的地点时，运输工具负责人应当按不同运输方式向海关申报，分别提交《中华人民共和国海关船舶进境（港）申报单》、《中华人民共和国海关航空器进境（港）申报单》、《中华人民共和国海关铁路列车进境申报单》、《中华人民共和国海关公路车辆进境（港）申报单》，以及上述申报单中列明应当交验的其他单证。
进境运输工具负责人也可以在运输工具进境前提前向海关办理申报手续。
第十四条 进境运输工具抵达监管场所时，监管场所经营人应当通知海关。
第十五条 海关接受进境运输工具申报时，应当审核电子数据和纸质申报单证。
国定进境运输工具在向海关申报以前，未经海关同意，不得装卸货物、物品，除引航员、口岸检查机关工作人员外不得上下人员。
第二节 停留监管
第十六条 进出境运输工具到达设立海关的地点时，应当接受海关监管和检查。
海关检查进出境运输工具时，运输工具负责人应当到场，并根据海关的要求开启舱室、房间、车门；有走私嫌疑的，并应当开拆可能藏匿走私货物、物品的部位，搬移货物、物料。
海关认为必要时，可以要求进出境运输工具工作人员进行集中，配合海关实施检查。
海关检查完毕后，应当按规定制作《检查记录》。
第十七条 海关认为必要的，可以派员对进出境运输工具值守，进出境运输工具负责人应当为海关人员提供方便。
海关派员对进出境运输工具值守的，进出境运输工具装卸货物、物品以及上下人员应当征得值守海关人员同意。
第十八条 进出境运输工具负责人应当在进出境运输工具装卸货物的1小时以前通知海关；航程或者路程不足1小时的，可以在装卸货物以前通知海关。
海关可以对进出境运输工具装卸货物实施监装监卸。
进出境运输工具装卸货物、物品完毕后，进出境运输工具负责人应当向海关递交反映实际装卸情况的交接单据和记录。
第十九条 进出境运输工具在海关监管场所停靠期间更换停靠地点的，进出境运输工具负责人应当事先通知海关。
第三节 境内续驶监管
第二十条 进出境运输工具在境内从一个设立海关的地点驶往另一个设立海关的地点的，进出境运输工具负责人应当按照本章第四节的有关规定办理驶离手续。
第二十一条 进出境运输工具在境内从一个设立海关的地点驶往另一个设立海关的地点的，应当符合海关监管要求，驶离地海关应当制发关封。进出境运输工具负责人应当妥善保管关封，抵达另一设立海关的地点时提交目的地海关。
未经驶离地海关同意，进出境运输工具不得改驶其他目的地；未办结海关手续的，不得改驶境外。
第二十二条 进出境运输工具在境内从一个设立海关的地点驶往另一个设立海关的地点时，海关可以派员随运输工具实施监管，进出境运输工具负责人应当为海关人员提供方便。
第二十三条 进出境运输工具在境内从一个设立海关的地点驶往另一个设立海关的地点抵达目的地以后，应当按照本章第一节的有关规定办理抵达手续。
第四节 出境监管
第二十四条 出境运输工具离开设立海关的地点驶往境外的2小时以前，运输工具负责人应当将驶离时间以电子数据形式通知海关。对临时出境的运输工具，运输工具负责人可以在其驶离设立海关的地点以前将驶离时间通知海关。
因客观条件限制，经海关批准，公路车辆负责人可以在车辆出境前采用电话、传真等方式通知海关。
第二十五条 运输工具出境时，运输工具负责人应当按不同运输方式向海关申报，分别提交《中华人民共和国海关船舶出境（港）申报单》、《中华人民共和国海关航空器出境（港）申报单》、《中华人民共和国海关铁路列车出境申报单》、《中华人民共和国海关公路车辆出境（港）申报单》，以及上述申报单中列明应当交验的其他单证。
第二十六条 出境运输工具负责人在货物、物品装载完毕或者旅客全部登机（船、车）以后，应当向海关提交结关申请。海关审核无误的，制发《结关通知书》。
海关制发《结关通知书》以后，非经海关同意，出境运输工具不得装卸货物、上下旅客。
第二十七条 出境运输工具驶离海关监管场所时，监管场所经营人应当通知海关。
第二十八条 进出境运输工具在办结海关出境或者续驶手续后的24小时未能驶离的，运输工具负责人应当重新办理有关手续。
第四章 物料管理
第二十九条 经运输工具负责人申请，海关核准后，进出境运输工具可以添加、起卸、调拨下列物料：
（一）保障进出境运输工具行驶、航行的轻油、重油等燃料；
（二）供应进出境运输工具工作人员和旅客的日常生活用品、食品；
（三）保障进出境运输工具及所载货物运输安全的备件、垫舱物料和加固、苫盖用的绳索、篷布、苫网等；
（四）海关核准的其他物品。
第三十条 进出境运输工具需要添加、起卸物料的，物料添加单位或者接受物料起卸单位应当向海关申报，并提交以下单证：
（一）《中华人民共和国海关运输工具起卸/添加物料申报单》；
（二）添加、起卸物料明细单；
（三）海关认为必要的其他单证。
境外运输工具在我国境内添加、起卸物料的，应当列入海关统计。
第三十一条 进出境运输工具之间调拨物料的，接受物料的进出境运输工具负责人应当在物料调拨完毕后向海关提交《运输工具物料调拨清单》。
第三十二条 进出境运输工具添加、起卸、调拨物料的，应当接受海关监管。
第三十三条 进出境运输工具添加、起卸、调拨的物料，运输工具负责人免予提交许可证件，海关予以免税放行；添加、起卸国家限制进出境或者涉及国计民生的物料超出自用合理数量范围的，应当按照进出口货物的有关规定办理海关手续。
第三十四条 除下列情况外，进出境运输工具使用过的废弃物料应当复运出境：
（一）运输工具负责人声明废弃的物料属于《自动进口类可用作原料的废物目录》和《限制进口类可用作原料的废物目录》列明，且接收单位已经办理进口手续的。
（二）不属于《自动进口类可用作原料的废物目录》和《限制进口类可用作原料废物目录》目录范围内的供应物料，以及进出境运输工具产生的清舱污油水、垃圾等，且运输工具负责人或者接受单位能够自卸下进出境运输工具之日起30天内依法作无害化处理的。
前款第（一）、（二）项所列物项未办理合法手续或者未在规定时限内依法作无害化处理的，海关可以责令退运。
第三十五条 进出境运输工具负责人应当将进口货物全部交付收货人。经海关核准，同时符合下列条件的扫舱地脚，可以免税放行：
（一）进口货物为散装货物；
（二）进口货物的收货人确认运输工具已经卸空；
（三）数量不足1吨，且不足进口货物重量的0.1%。
前款规定的扫舱地脚涉及许可证件管理的，进出境运输工具负责人免于提交许可证件。
第五章 运输工具工作人员携带物品管理
第三十六条 进出境运输工具工作人员携带物品进出境的，应当向海关申报并接受海关监管。
第三十七条 进出境运输工具工作人员携带的物品，应当以服务期间必需和自用合理数量为限。
运输工具工作人员不得为其他人员托带物品进境或者出境。
第三十八条 进出境运输工具工作人员需携带物品进入境内使用的，应当向海关办理手续，海关按照有关规定验放。
第六章 附则
第三十九条 违反本办法，构成走私行为、违反海关监管规定行为或者其他违反海关法行为的，由海关依照《海关法》和《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》的有关规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 本办法下列用语的含义是：
运输工具负责人，是指进出境运输工具的所有企业、经营企业，船长、机长、汽车驾驶员、列车长，以及上述企业或者人员授权的代理人。
运输工具服务企业，是指为进出境运输工具提供本办法第二十九条规定的物料或者接受运输工具（包括工作人员及所载旅客）消耗产生的废、旧物品的企业。
扫舱地脚，是指经进口货物收货人确认进出境运输工具已经卸空，但因装卸技术等原因装卸完毕后，清扫进出境运输工具剩余的进口货物。
运输工具工作人员，是指在进出境运输工具上从事驾驶、服务，且具有相关资格证书的人员以及实习生。
第四十一条 经海关总署批准只使用运输工具电子数据通关的，申报单位应当将纸质单证至少保存3年。
第四十二条 海关对驮畜的监管办法另行制定。
海关对来往香港、澳门小型船舶和公路车辆的监管，另按照有关规定执行。
第四十三条 本办法所列文书格式由海关总署另行制定公告。
第四十四条 本办法由海关总署负责解释。
第四十五条 本办法自2011年1月1日起施行。1974年9月10日外贸部“〔1974〕贸关货233号”发布的《中华人民共和国海关对国际民航机监管办法》、1990年3月15日海关总署令第11号发布的《中华人民共和国海关对国际铁路联运进出境列车和所载货物、物品监管办法》、1991年8月23日海关总署令第24号发布的《中华人民共和国海关对进出境国际航行船舶及其所载货物、物品监管办法》同时废止。
市场和计划法：对计划的两次限制
——试论计划法若干基本问题
李 刚
目 次
引言
一、计划的价值——为什么需要计划
（一）计划经济体制下计划的异化
（二）市场经济体制下计划的必要
（三）市场和计划——一元调节还是二元调节
二、市场和计划法——对计划法的两次限制
（一）计划法对计划权力的限制和约束
（二）计划法的信赖保护机制
三、从法律救济到法律责任——计划法对计划的“第二次”限制
（一）计划的法律救济
（二）计划法律责任
结语
引 言
所谓计划，是指在掌握信息的基础上，对资源条件和外部环境作出分析，经过预测确定未来的行动目标，并以此制订未来行动方案。简言之，计划就是未来行动的方案。①计划法里的计划，一般多指国家经济（调控）计划，即与调控国民经济结构和运行有关的计划。计划法则是指体现国家计划内容，保障计划各项任务和总量指标实现的各有关法律。②
在我国，计划法由原来的经济法的“龙头法”，到现在被忽视、作为经济法的“点缀”的境况，其地位可谓“大起大落”。笔者以为，从建国初期计划体制的确立，经由计划体制下计划之异化，再到市场体制下计划调控之必要，乃历史发展之必然，有其内在的历史逻辑性。
我国正处于由计划体制向市场体制的转轨过程之中。在经历了长期的计划经济体制，再转向市场体制的时候，尽管认识到了计划的缺陷和市场的优势，但计划体制的惯性和“潜移默化”的作用仍然存在。虽然奉行“个人本位”和“权利本位”的民间社会能够比较快地适应市场经济，因为讲求“利益”和“效率”的市场与私人经济主体具有一种天然的相互适配性。但是，习惯了“计划经济”思维模式的政府机构及其工作人员，有时仍然采取“在‘市场经济’的名义下行‘计划经济’之事”的办法；甚至排斥市场、固守计划。然而同时，由于长期的历史因素的心理误导，饱受了“计划一言堂”之苦的市场经济主体对计划又有一种本能的反感、甚至反对。
一味地否定市场体制下之计划，与一味地批判计划体制下之计划一样，都不是基于理性认识的基础而应有的客观态度。要改进由计划体制沿袭而来的政府的市场意识，同时强化市场（私人）经济主体的计划意识，并使二者能够殊途同归、达成共识，必须建立一个二者可以展开对话的平台。这一平台就是对计划及其意义、特别是计划与市场之间关系的正确理解。
一、计划的价值——为什么需要计划
理解市场经济体制下计划意义的最佳途径便是对计划的价值加以理论上的探讨。价值是指客体对于主体的意义或客体满足主体的有用性。计划的价值则是指计划对于计划主体的意义，即为什么需要计划。
（一）计划经济体制下计划的异化
所谓异化，作为一个哲学术语，乃指把自己的素质或力量转化为跟自己对立、支配自己的东西。马克思就使用“异化”一词解释了从劳动经由其对象——产品，再到私有财产的过程；并指出，由于劳动的异化，工人成为其劳动产品——资本所统治、奴役的对象。①从这个意义上讲，计划的异化又何尝不是如此呢？计划原为人们为组织、管理经济而对其加以事先规划的一种方式；但计划一旦产生、并得以作为“体制”确立后，借助着国家权力渗透到国民生活的各个方面、各个层次，“无微不至”地“关怀”着人们的生活，不仅对经济发展的积极意义荡然无存，而且成为全面控制人们的一种“桎梏”。从对我国计划及计划体制历史的简单回顾中，我们可以清楚地发现这一点。
新中国成立以后，百废待兴，因决定走一条不同以往的共产主义道路，并跨越资本原始积累的阶段，故唯有将一切重头来过。虽自身无经验可循，又恰有前苏联之计划模式可资借鉴，于是，国家统包统揽之计划体制初具规模：土地改革、公社建设、社会主义改造等群众运动接踵而至。应该承认，在建国初期的一段时期内，唯有如此之计划方能奏效告捷，完成社会转型之历史重任，其历史积极作用不应被抹杀。但同样不应忽视的是，计划自身固有之各种缺陷当时便已“潜伏”，只是在国家以“巩固政治统治”为其职能活动之中心、甚至全部内容时，计划之缺陷被掩藏而一时并未暴露，一如市场之固有缺陷于自由资本主义时期之情形。
一旦国家将其关注转向经济建设，计划之缺陷便初现端倪：计划信息收集渠道不畅，基层乃至中、高层单位信息谎报等问题层出不穷，计划对经济之预测及组织功能无从发挥；更加之对计划及计划者没有任何形式之限制，计划之缺陷愈加肆无忌惮，其“异化”已为历史发展之必然。这从当时的“赶英超美”的目标、大跃进、大炼钢铁运动及“大放各种卫星”等情形中均可窥知。虽间或也创造了诸如“和平号”空间站、“10个月”造人民大会堂等一时辉煌，但其对经济的不良影响、甚至破坏，却在多年后才得以显现。
到20世纪60年代中期，各种盲目的群众生产运动之恶果开始显现，又由于三年自然灾害及与前苏联“老大哥”的决裂，国家经济之困顿几入无以复加之境地。彼时本应为重新审视并反思计划性质与作用的绝好机会，但又因“阶级斗争”占据了国家生活的全部，“文化大革命”之十年浩劫席卷全国，计划之缺陷及其“异化”再度被掩盖于“巩固政治统治”的口号与活动之中，一个检讨历史的机会从此丧失。
此时之计划往往与群众运动相联系，也因“计划之异化”使然。异化之计划既然要全方位地控制人们的生活，必然追求行动的整齐划一性，一切行为均按既定计划行事，当然也就要求计划执行人员、甚至受计划影响的全国人民在行动上、甚至思想上的统一性和单一性。诚如哈耶克所言：“社会计划所指向的目标，是一个单一的目标体系，要使每个人为这个单一体系服务的最有效方法，就是使每个人都相信那些目标。”但这“还是不够的。重要的是，人们应当把它们看成是他们自己的目标。……这些信仰必须要成为他们的信仰，成为一套被普遍接受的信条，以便使个人尽可能自愿地依照计划者所要求的方式行动。”而在当时之中国，国家通过引导人民的“政治激情”甚至是“狂热”，“在使人民照着它所要求的那样去思想这方面取得了高度的成功。”②但是，人之所以为人的一个重要特点，就是有其自身的思想并以此相互区别，短时期内的“思想控制”可能会暂时奏效，但人之思想自主性及其求知欲注定最终会使这种控制失败。当人们意识到经济及思想等社会因素之多元化乃是现代民主国家之基本内涵时，其对包括计划在内的“国家统一控制”自然会产生质疑，并随之以各种方式将这种疑问加以表现，从而促使进一步的社会变革的产生。
及至打倒四人帮、恢复正常国家生活之后，“计划之异化”由于长期未加纠正，又有发展至登峰造极之势。此时之“计划”已成为既定的、先入为主、且根深蒂固之概念，并由某些计划权力者于其组织经济之功用外，更开发出谋取特权及私利的好处来。所以，计划体制之下，“人们”的思路是：在计划可以满足国家、或者更确切地说是某些政府及政府官员的“任何”需要的前提下，为什么还需要市场呢？或者说为什么不需要计划呢？计划体制下的某些政府及其官员看不到计划的“坏处”，只顾得享受计划给他们带来的源源不断的“好处”，所以作为计划的决策者、制定者和执行者乃至监督者的他们找不出、更重要的是不愿意找出“不需要计划”的任何理由，“计划”的价值在这时得以“最大化”；当然，其价值主体只是一部分“既得利益者”，而非广大的人民群众。
从国民经济运行的实际情况来看，国家的经济职能十分发达，社会经济的结构和运行主要依靠国家调节，而国家对于社会经济的调节和管理基本上都是通过国家计划实施的，所以，所谓国家调节主要就是“计划控制”，计划控制成为“国家调节”的代名词。不仅计划范围包揽一切，而且计划指标多为指令性的，计划实施手段主要依靠行政命令。从国家对经济管理和调节的基本方式上分析，计划主要不是属于国家促导经济这种类型，而是包括了国家强制、国家参与和组织经济等各种方式在内的一种综合的、全面的管理和控制手段，①我们今天所认为的国家调节经济的三种方式都被计划控制所掩盖或取代：
在市场规制方面，由于计划经济就是（行政）垄断经济，作为计划制定者的国家或政府是最大的垄断者，而那些政府官员或者称之为既得利益集团充分享用着（行政）垄断给他们带来的特权和“超额垄断利益”，当然不会去“反对自己”——反垄断和限制竞争。因为，“现代的计划运动是一种反对竞争本身的运动，是一面将竞争的一切宿敌都集结其下的新旗帜”②；“反对竞争”的另一面含义就是“赞成垄断”，计划主义者是主张并尽力促成垄断的，反过来，垄断又为计划主义者提供了种种特权和好处，二者可谓“相得益彰、相互依存”。所以，在计划体制下的计划控制当中，根本就没有反垄断和限制竞争的位置。
在国家投资经营和宏观调控方面，国家垄断的主要方式之一就是由国家直接投资、在国民经济的各个领域建立国有企业，全面执行计划的各项内容，从而达到具体掌控经济生活各个方面的目的，我们今天所谓的国家“经济参与”和“经济促导”不过是实施计划的手段之一，“国家投资经营法”和“国家宏观调控法”也让位于计划法，以至于没有对其加以区分的必要而统一混合于计划法之中。
计划本为组织经济的一种方式，它在一定范围内配置资源的有效性及其固有之缺陷均为其内在的客观属性。只有对其予以相当之限制与制约，如以市场为前提、并辅之以法律控制等，其客观积极作用方可充分、有效发挥，其消极作用亦可被控制于合理限度内。计划经济体制下计划之异化，不仅脱离了计划组织经济之基本功能的定位，而且演变为阻挠经济发展、甚至导致经济倒退的障碍，更沦为某些既得利益者谋取个人私利的工具。然而造成这种异化的根源并不在于计划本身，而在于其所依附之体制的不合理性，在于计划被国家作为“控制经济”的全部和唯一手段。要改变这种异化状态，扭转计划与经济、以及计划与人们之间的对立局面，必须通过社会变革以进一步发展社会生产力。所以，20世纪80年代初期，我国顺应历史潮流，作出改行确立社会主义市场经济体制的历史决断也就不难理解了。
（二）市场经济体制下计划的必要
让我们回到问题的实质方面上来，即市场体制下，为什么需要计划。其实，作为一种配置资源的手段，计划与市场一样，也不存在什么“姓‘资’姓‘社’”的问题。暂且撇开在计划经济体制下，计划的功能与意义被全面强化乃至“异化”的情况不说，在以市场为配置资源的基础性手段的市场经济体制下，计划的作用也是不可忽视的。
众所周知，市场调节机制并非万能，存在着一定的局限性，即所谓市场缺陷。市场缺陷有三种，其中造成市场缺陷的第三种原因乃是市场调节的被动性和滞后性。虽然一般来说，市场主体的经济活动是受市场供求关系引导的，但往往是先有了某一产品一定量的交易与流通之后，其供求关系才能够真正地反映出来——从这个意义上讲，市场调节是被动的。同时，因为从产品投资、生产运营到市场价格形成和信息反馈，需要经过一段时间，而各个市场主体对有关信息的重视程度、掌握程度等的不同，这一段时间便成为一些市场主体在竞争中胜出的决定性条件，也是另一些市场主体被淘汰的灾难性因素——这种时间的间隔性使得市场不能在市场主体进行经济活动的同时精确地进行同步调节，因而具有了滞后性。
当市场主体的经营规模普遍不大的时候，市场调节的被动性和滞后性恰恰成为市场经济活动中正常的“优胜劣汰”的推动因素，虽然可能给某些经营者个体的经济效益造成损害、亏损甚至破产，但并不妨害社会经济全局，反而使社会经济不断更新，从总体上保持生机和活力。然而当产业革命爆发后，市场经济从自由竞争走向了垄断，大规模的企业、即垄断企业逐步形成。他们对于超额垄断利润追逐的心理，往往使之凭仗自身的垄断优势，忽视市场需求而不断扩大投资，以致造成生产过剩和产品大量积压，最终由亏损到破产。与前述小企业不同，垄断企业的破产会对市场供求关系产生直接影响，同时还引起其他相关企业和经济部门的连锁反应，甚至引发经济危机和社会动荡等严重后果。此时，市场调节的被动性和滞后性便从正面转向了反面，成为严重影响市场机制正常发挥作用的障碍。
于是，国家开始介入经济运行，对社会经济进行某种调节，以维护和促进社会经济结构和运行的协调、稳定和发展。由于市场调节的事后性，引起某些领域投资膨胀和生产过剩，而另一些领域则投资不足，产品供不应求，由此发生结构比例失调、经济波动。对此，国家需要随时调查了解全社会及各部门、各行业、各地区的经济和市场情况，掌握各种经济数据和信息，作出科学分析和预测，或者进而拟订一定时期的经济发展规划或计划，指导社会投资，影响生产、流通、分配和消费等社会再生产各环节。①这时，计划的重要性便凸现出来了。
从上述意义上来说，计划具有弥补市场机制的内在缺陷，对经济进行宏观调控的职能，具体包括：（1）计划有助于保障经济总量的平衡；（2）计划有利于保障社会公共利益；（3）计划有利于引导投资和促进经济结构的合理化；（4）计划有助于市场主体预测经济发展趋势，减缓经济波动。②
计划一旦出现，就凭借其特有的上述宏观调控职能成为以“国家计划——经济政策——调节工具”为轴线的宏观调控体系的起点和核心。而且，在现代国家，缺乏宏观调控（当然就包括计划调控）的市场经济体制都是不现实、甚至不可想象的：对于社会主义国家来说，尽管正在从计划体制向市场体制过渡，计划方式也由过去完全的指令性转变为以指导性为主，但即使将来市场体制确立，计划也是不可或缺的；同时，“在今天高度发展的资本主义社会里，古典自由主义经济的原有形式已不能全面实现其机能，需要有人为的政策上的国家干预。因此，可以说任何意义上的计划，都有其必要性。”③
从更根本的意义上说，不论是计划经济体制、市场经济体制，还是近年来西方经济学者提出的所谓混合经济体制，计划的不可或缺性并不在于以何者为配置资源的基础性手段上，而在于“经济”本身。“经济是指通过生产、制造和分配短缺的物品以及提供短缺的服务来有计划地满足人们需求的各种条件和措施的总和。”④也就是说，经济本身就包含了计划因素在内；换言之，计划是任何一种经济形态固有的内在要素，任何一个市场都内涵了一定程度的“计划需要”。同时，任何一种经济形态又是或应该是以市场为基础的，所以，在一种正常运行的经济体制下，计划与市场是相辅相成、和谐统一的。
（三）市场和计划——一元调节还是二元调节
在确定计划的上述价值意义之后，有必要对市场与计划之间的关系作进一步分析。所谓一元或二元调节，就是指经济调节是以市场为一元、还是以市场和计划为二元：前者以市场为基础，计划为补缺，计划始终不应超越正常的市场调节而“越位”为主导性调节手段；后者则市场和计划二元并行，所以市场配置资源的基础性地位并不如前者牢固，存在着可能在并不是必要的情形下，计划对市场的非正常干预、以致于计划在一定程度上成为主导性调节手段。
现在不论是理论界、还是实务界，都存在着一种危险的观点，即强调我国实行的是“宏观调控（包括计划）下的市场体制”；不仅否认了“市场调节”在经济运行中的主导作用，而且将之置于（计划等）宏观调控之下的次要地位，实际上仍是一种变相的“计划体制”，值得我们警惕。很显然，“（计划）宏观调控下的市场”、“市场与计划”以及“市场体制之下的计划”，这些名词中的“市场”与“计划”之间的关系都是大不相同的，其主次关系依次递增（或递减）。以市场为主导的计划调控和计划（宏观）调控下的市场是是两种截然相反的态度，其中计划与市场的主次关系是大相径庭的。
